De la expansión inmobiliaria al bienestar público: evolución de la política de vivienda y urbanización en China (1978-2030)
La transformación urbana experimentada por la República Popular China desde el inicio de la política de reforma y apertura constituye uno de los procesos de cambio territorial más significativos de la historia contemporánea. En poco más de cuatro décadas, el país pasó de ser una sociedad predominantemente rural a una sociedad mayoritariamente urbana. La tasa de urbanización aumentó de menos del 20 % a fines de la década de 1970 a más del 65 % en la actualidad, implicando el desplazamiento de cientos de millones de personas desde áreas rurales hacia ciudades y la construcción de una infraestructura urbana sin precedentes (Banco Mundial, 2022).
La vivienda ocupó un lugar central en este proceso. Más que un simple bien de consumo o una política social sectorial, se convirtió en un instrumento estratégico para la modernización económica, la integración territorial, la movilidad social y la gobernanza urbana. A lo largo de las últimas décadas, China transitó desde un sistema de asignación administrativa de viviendas propio de la economía planificada hacia un modelo que incorporó mecanismos de mercado, promovió la propiedad privada y utilizó al sector inmobiliario como uno de los motores del crecimiento económico. Al mismo tiempo, el Estado mantuvo una fuerte capacidad de planificación territorial, regulación del suelo y provisión de vivienda asequible.
Sin embargo, el éxito de este modelo también generó nuevos desafíos. El rápido crecimiento del sector inmobiliario fortaleció la dependencia de los gobiernos locales respecto de la venta de tierras, incrementó el endeudamiento de los desarrolladores y produjo desequilibrios regionales asociados a la expansión urbana. A partir de la segunda mitad de la década de 2010, las autoridades comenzaron a introducir mecanismos regulatorios destinados a contener los riesgos financieros y reorientar el desarrollo urbano hacia criterios de mayor calidad, sostenibilidad y bienestar social.
La formulación del XV Plan Quinquenal (2026-2030) representa la expresión más acabada de esta transición. Por primera vez en décadas, la política habitacional deja de ser concebida principalmente como un instrumento de expansión económica para integrarse explícitamente dentro de los objetivos de bienestar público. Este cambio no implica un abandono de los mecanismos de mercado ni un retorno al antiguo sistema de asignación estatal, sino una redefinición de las prioridades de desarrollo. La vivienda continúa siendo un componente relevante de la economía china, pero su función comienza a orientarse crecientemente hacia la mejora de la calidad de vida urbana, la accesibilidad habitacional y la gestión eficiente del enorme patrimonio construido durante las décadas anteriores (Ríos, 2025).
La evolución de la política de vivienda en China refleja la transformación de las prioridades del desarrollo nacional. Si durante las décadas de rápida urbanización la vivienda funcionó simultáneamente como herramienta de modernización, integración territorial y crecimiento económico, el XV Plan Quinquenal señala una nueva etapa orientada a fortalecer su función social, mejorar la calidad urbana y consolidar un modelo de desarrollo más equilibrado y sostenible.
- La construcción del sistema habitacional chino (1978-2015)
La reforma del sistema habitacional constituye uno de los componentes fundamentales de la transformación económica iniciada por China a fines de la década de 1970. Durante el período maoísta, la vivienda urbana era provista principalmente por organismos estatales y unidades de trabajo. Los alquileres se mantenían artificialmente bajos y la asignación de viviendas respondía a criterios administrativos más que a mecanismos de mercado.
Las reformas económicas impulsadas a partir de 1978 comenzaron a modificar gradualmente este esquema. El punto de inflexión se produjo en 1998, cuando el gobierno puso fin formalmente al sistema de asignación administrativa de viviendas urbanas. A partir de entonces, la vivienda pasó a ser adquirida principalmente a través del mercado, iniciándose una etapa de rápida expansión de la propiedad privada y del sector inmobiliario.
Este proceso coincidió con una aceleración extraordinaria de la urbanización. La industrialización, la apertura económica y la expansión de las ciudades generaron una demanda masiva de nuevas viviendas. Los gobiernos locales asumieron un papel central mediante la planificación urbana, el desarrollo de infraestructura y la comercialización de derechos de uso del suelo. Debido a que la tierra permanece bajo propiedad pública, las administraciones locales pudieron utilizar la venta de derechos de uso como una importante fuente de financiamiento para obras de infraestructura y expansión urbana (Zheng, Wang & Cao, 2014).
La combinación entre urbanización acelerada, expansión del crédito, crecimiento económico y disponibilidad de suelo permitió uno de los mayores ciclos de construcción de viviendas de la historia. Paralelamente, la tasa de propiedad de vivienda alcanzó niveles superiores al 90 %, situándose entre las más elevadas del mundo (Dongsheng, 2023).
Lejos de retirarse completamente del sector, el Estado mantuvo una intervención activa mediante programas de vivienda asequible, alquiler social y subsidios habitacionales. Según datos oficiales, más de 80 millones de unidades de vivienda subsidiada fueron construidas durante las últimas décadas, beneficiando a más de 200 millones de personas (Ríos, 2025).
Asimismo, la política urbana buscó evitar la formación masiva de asentamientos informales. Entre 2008 y 2012 fueron renovadas más de 12,6 millones de viviendas en áreas degradadas y aldeas urbanas, proceso que continuó ampliándose durante la década siguiente. De este modo, la expansión del sistema habitacional chino respondió simultáneamente a objetivos económicos, sociales y territoriales.
- El hukou y la gestión de la urbanización
Uno de los elementos más distintivos del proceso de urbanización chino ha sido la utilización de instrumentos institucionales destinados a coordinar la movilidad poblacional con la planificación económica y territorial. Entre ellos, el sistema de registro domiciliario o hukou, establecido en 1955, ocupa un lugar central.
Bajo este sistema, cada ciudadano queda registrado en una localidad específica y accede a determinados servicios públicos en función de dicho registro. Durante las primeras décadas de la República Popular, el sistema limitó significativamente la migración interna, contribuyendo a evitar procesos de urbanización acelerada que pudieran superar la capacidad estatal de provisión de empleo, vivienda e infraestructura.
La flexibilización de las reformas económicas iniciadas a fines de los años setenta modificó progresivamente este esquema. Millones de trabajadores rurales comenzaron a trasladarse temporalmente hacia las zonas industriales y urbanas en expansión, generando uno de los movimientos migratorios más importantes de la historia contemporánea.
Diversos estudios señalan que el hukou desempeñó un papel relevante para evitar la formación masiva de asentamientos informales permanentes. Muchos trabajadores migrantes conservaron derechos de uso sobre tierras rurales en sus localidades de origen, funcionando como una red de seguridad frente a períodos de desempleo o inestabilidad económica (Dongsheng, 2023).
Al mismo tiempo, el sistema ha generado desafíos importantes. Los trabajadores migrantes frecuentemente enfrentan mayores dificultades para acceder a servicios públicos urbanos, educación o programas sociales en comparación con los residentes permanentes. Estas diferencias han sido ampliamente reconocidas por las propias autoridades chinas y constituyen uno de los principales ejes de las reformas actuales orientadas a profundizar la integración urbano-rural (Han, Huang & Han, 2011).
Durante los últimos años, el gobierno ha promovido una flexibilización gradual del sistema, especialmente en ciudades medianas y pequeñas. El objetivo consiste en facilitar la integración de nuevos residentes urbanos sin abandonar completamente las herramientas de planificación territorial.
- Las tensiones del modelo de urbanización centrado en la tierra
El extraordinario proceso de urbanización desarrollado durante las últimas décadas estuvo acompañado por importantes transformaciones en los mecanismos de financiamiento del desarrollo urbano. A partir de las reformas fiscales de 1994 y de la expansión del mercado inmobiliario después de 1998, los gobiernos locales encontraron en la comercialización de derechos de uso del suelo una fuente fundamental de recursos.
Este mecanismo permitió financiar infraestructura, transporte, servicios públicos y nuevos desarrollos urbanos. Sin embargo, también generó una creciente dependencia de los ingresos asociados al mercado inmobiliario. La expansión urbana pasó a desempeñar un papel cada vez más importante tanto para el crecimiento económico como para la sostenibilidad financiera de muchas administraciones locales (Zheng et al., 2014).
La combinación entre urbanización acelerada, expansión del crédito y expectativas de valorización inmobiliaria impulsó un prolongado ciclo de crecimiento del sector. Durante más de dos décadas, la construcción residencial se convirtió en uno de los motores fundamentales de la economía china.
Con el paso del tiempo comenzaron a emerger tensiones estructurales. En determinadas regiones, la velocidad de construcción superó el crecimiento efectivo de la demanda habitacional. Asimismo, el envejecimiento demográfico, la desaceleración del ritmo de urbanización y la concentración de población en grandes áreas metropolitanas modificaron progresivamente las dinámicas del mercado.
En este contexto aparecieron fenómenos frecuentemente asociados al debate sobre las llamadas «ciudades fantasmas». Aunque la expresión suele simplificar realidades muy diversas, distintos estudios identificaron áreas urbanas con elevados niveles de vacancia residencial y dificultades para atraer población de manera inmediata (Williams et al., 2019).
Frente a estos desafíos, el gobierno central comenzó a introducir mecanismos regulatorios más estrictos. Un punto de inflexión se produjo en 2016, cuando Xi Jinping afirmó que “la vivienda es para vivir, no para especular”, estableciendo un nuevo principio rector para la política habitacional china.
La profundización de esta estrategia llegó en 2020 mediante la política de las “tres líneas rojas”, impulsada por el Banco Popular de China y el Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano-Rural. Estas regulaciones establecieron límites al endeudamiento de los desarrolladores inmobiliarios con el objetivo de reducir riesgos financieros sistémicos (Banco Popular de China, 2020).
Las consecuencias fueron significativas. Grandes empresas del sector, entre ellas Evergrande, enfrentaron severas dificultades para refinanciar sus obligaciones financieras. En lugar de implementar rescates generalizados, las autoridades priorizaron la finalización de proyectos habitacionales, la protección de compradores y la preservación de la estabilidad social (Banco Popular de China, 2022).
- El XV Plan Quinquenal y el nuevo paradigma de vivienda
La formulación del XV Plan Quinquenal (2026-2030) constituye uno de los cambios más significativos en la evolución reciente de la política habitacional china. Por primera vez en décadas, el sector inmobiliario dejó de ser abordado principalmente dentro de los capítulos vinculados al consumo, los servicios o la urbanización y pasó a integrarse en el ámbito del bienestar público (Ríos, 2025).
Este desplazamiento institucional posee una profunda carga simbólica y política. No implica una reversión de las reformas de mercado ni un retorno al sistema de asignación administrativa de viviendas propio de la economía planificada. Más bien expresa la voluntad de reorientar el sector hacia objetivos relacionados con la accesibilidad habitacional, la calidad de vida urbana y la estabilidad social.
El nuevo enfoque parte de un diagnóstico claro. Tras décadas de crecimiento extraordinario, China ya no enfrenta un problema generalizado de escasez de vivienda. El principal desafío consiste ahora en administrar, mejorar y redistribuir de manera eficiente un enorme stock habitacional acumulado durante el proceso de urbanización.
La vivienda asequible ocupa un lugar central dentro de esta estrategia. Desde la creación de los primeros programas modernos de vivienda subsidiada en la década de 1990, China ha construido más de 80 millones de unidades destinadas a sectores de ingresos bajos y medios, beneficiando a más de 200 millones de personas (Ríos, 2025).
Una de las innovaciones más relevantes ha sido la implementación de mecanismos de compra pública de viviendas comerciales no vendidas. Desde 2024, los gobiernos locales pueden adquirir unidades residenciales existentes a precios razonables y transformarlas en vivienda asequible. Esta política busca simultáneamente absorber excedentes de oferta, estabilizar el mercado y ampliar la red de protección habitacional.
El nuevo paradigma también introduce el concepto de “viviendas de calidad”. La atención ya no se concentra únicamente en la cantidad de unidades construidas, sino en sus condiciones de habitabilidad. Los nuevos estándares nacionales contemplan mejoras en accesibilidad, iluminación, aislamiento acústico, eficiencia energética y seguridad.
Otro elemento novedoso es el énfasis en las políticas diferenciadas según ciudad. Las autoridades reconocen que las dinámicas demográficas, económicas y territoriales difieren significativamente entre grandes metrópolis, ciudades medianas y localidades más pequeñas. Por ello, el XV Plan promueve estrategias adaptadas a las características específicas de cada territorio.
En términos más amplios, este conjunto de reformas forma parte de una transición desde un modelo centrado en la expansión cuantitativa hacia otro orientado al desarrollo de alta calidad. La vivienda continúa siendo un componente importante de la economía china, pero su función principal se redefine progresivamente en torno al bienestar público, la cohesión social y la sostenibilidad urbana.
5-Ciudades inteligentes y urbanización de alta calidad
La transformación de la política habitacional se encuentra estrechamente vinculada con una evolución más amplia de la estrategia urbana china. Durante la última década, las autoridades han promovido el desarrollo de ciudades inteligentes como parte de una visión orientada a mejorar la eficiencia administrativa, la sostenibilidad ambiental y la calidad de vida urbana.
La iniciativa China Digital y los programas nacionales de ciudades inteligentes impulsaron la incorporación masiva de tecnologías vinculadas a la inteligencia artificial, el Internet de las Cosas, el análisis de grandes volúmenes de datos y las redes 5G. Estas herramientas comenzaron a desempeñar un papel creciente en la gestión del transporte, la energía, los servicios públicos y la seguridad urbana.
Shenzhen constituye uno de los ejemplos más representativos. Allí, la integración entre empresas tecnológicas, gobiernos locales e infraestructura digital ha permitido desarrollar sistemas avanzados de monitoreo urbano, gestión de tráfico y administración pública.
Hangzhou desarrolló una estrategia similar a través de la plataforma City Brain, impulsada por Alibaba, que integra información proveniente de cámaras, sensores y organismos públicos para optimizar la movilidad urbana y la respuesta ante emergencias.
En Shanghái, la digitalización urbana se encuentra integrada en una estrategia metropolitana de gran escala. La utilización de plataformas unificadas de datos permite coordinar múltiples agencias gubernamentales y mejorar la provisión de servicios públicos.
Por su parte, Chongqing ofrece un ejemplo de adaptación tecnológica a contextos geográficos complejos, mientras que la Nueva Área de Xiong’an representa uno de los proyectos más ambiciosos de planificación urbana contemporánea, concebido para combinar innovación tecnológica, sostenibilidad ambiental y desarrollo territorial de largo plazo.
Estas experiencias reflejan una tendencia más amplia. La política urbana china está evolucionando desde una etapa centrada en la construcción de infraestructura básica hacia otra enfocada en la gestión inteligente de ciudades complejas. La digitalización aparece así como un complemento de las nuevas políticas de vivienda, contribuyendo a mejorar la habitabilidad, la eficiencia energética y la provisión de servicios públicos.
Reflexiones finales
La evolución de la política de vivienda en China refleja las transformaciones más amplias del modelo de desarrollo del país durante las últimas décadas. Desde las reformas iniciadas a fines de los años setenta, la vivienda desempeñó simultáneamente funciones económicas, sociales y territoriales. La expansión del mercado inmobiliario, la construcción masiva de infraestructura y la urbanización acelerada permitieron absorber uno de los mayores movimientos migratorios de la historia y acompañar el proceso de modernización económica.
El papel del Estado resultó decisivo en este recorrido. A través de instrumentos de planificación territorial, programas de vivienda asequible, regulación del suelo y mecanismos de gestión de la movilidad poblacional, las autoridades lograron orientar un proceso urbano de enorme complejidad. Al mismo tiempo, el rápido crecimiento del sector inmobiliario generó nuevas tensiones vinculadas al endeudamiento, los desequilibrios regionales y la dependencia de los gobiernos locales respecto de la expansión urbana.
El XV Plan Quinquenal marca el inicio de una nueva etapa. La incorporación de la vivienda al ámbito del bienestar público expresa una redefinición de prioridades que desplaza el énfasis desde la expansión cuantitativa hacia la calidad urbana, la accesibilidad habitacional y la sostenibilidad. La cuestión central ya no consiste en construir más viviendas, sino en administrar de manera eficiente un vasto patrimonio urbano acumulado durante décadas de crecimiento acelerado.
La situación argentina presenta diferencias significativas respecto del caso chino. Mientras China enfrenta actualmente los desafíos asociados a la gestión de un enorme parque habitacional construido durante décadas de rápida urbanización, Argentina continúa conviviendo con déficits cuantitativos y cualitativos de vivienda, dificultades estructurales de acceso al crédito, expansión de asentamientos informales y fuertes desigualdades territoriales. Sin embargo, precisamente por estas diferencias, la experiencia china resulta valiosa para reflexionar sobre la importancia de la planificación de largo plazo, la coordinación entre distintos niveles de gobierno y la integración entre políticas de vivienda, transporte, infraestructura y desarrollo económico.
La principal enseñanza que ofrece China no radica en la posibilidad de emular instituciones específicas como el sistema hukou o la propiedad pública del suelo urbano, difícilmente trasladables a otros contextos. Lo que nos permite es entrever la capacidad de concebir la política habitacional como parte de una estrategia nacional de desarrollo, concebida como una dinámica sistemática de planificación estatal cuyo corazón reside en la responsabililad asumida de poner en el centro la dimensión social de la vivienda. Para ello el único camino posible es cortar el nudo gordiano de la especulación financiera atado a la especulación inmobiliaria como motores distorsionados del desarrollo económico. Solo así puede abrirse paso al restablecimiento pleno del acceso a la vivienda como derecho humano.
Bibliografía
Academia China de Ciencias Sociales. (2021). Informe sobre el desarrollo de la vivienda en China. Beijing: CASS Press.
Academia China de Ciencias Sociales. (2024). Informe anual sobre el mercado inmobiliario en China. Beijing: CASS Press.
Banco Mundial. (2022). Urban development and housing in China. Washington, DC: World Bank.
Banco Popular de China. (2020). Notificación sobre la implementación de regulaciones financieras para empresas inmobiliarias. Beijing: PBOC.
Banco Popular de China. (2022). Informe sobre estabilidad financiera. Beijing: PBOC.
Consejo de Estado de la República Popular China. (2010). Opiniones sobre la promoción del desarrollo estable y saludable del mercado inmobiliario. Beijing.
Dongsheng. (2023). ¿Por qué no hay barrios marginales en China? Disponible en: https://dongshengnews.org/es/por-que-no-hay-barrios-marginales-en-china/
Guan, X., Wei, H., Lu, S., Dai, Q., & Su, H. (2018). Assessment on the urbanization strategy in China: Achievements, challenges and reflections. Habitat International, 71, 97-109.
Han, K. Q., Huang, C. C., & Han, W. J. (2011). Social mobility of migrant peasant workers in China. Sociology Mind, 1(4), 206-212.
Ríos, X. (2025). Fuera del plan: El cambio de paradigma de la vivienda en China en el nuevo plan quinquenal.
Williams, S., Xu, W., Tan, B., Foster, M., & Chen, C. (2019). Ghost cities of China: Identifying urban vacancy through social media data. Cities, 94.
Zheng, H., Wang, R., & Cao, S. (2014). The land finance model jeopardizes China’s sustainable development. Habitat International, 44, 130-136.
Es Profesor de Historia egresado de la UBA, docente en distintos niveles educativos y maestrando en Políticas de Vinculación con China por la UNPAZ. Trabaja en la Fundación por el Desarrollo Humano Integral. Es papá de Malena.
Lucía Fernandez
Lucía Fernandez, politóloga UBA. Mg en Estudios Sociales Agrarios FLACSO. Vivió en China 4 años.
Camila Dmitruk
Estudiante de la carrera de Psicología de la UBA, participante del programa de intercambio en la Universidad de Pekín a través de la beca UBA-CHINA de Grado
